基于行政机关间的职权委托，受委托者将承享相应的法律效果，必须具有行政主体资格，因而应该是行政机关而不能是行政机构。
是故，其中的悖论就非常清楚：1954年宪法是由一部还未生效的1954年宪法所创设的全国人大通过的，这个难题只有通过将《共同纲领》纳入到制宪过程中，才能得以解释。（一）作为新民主主义时期宪法的《共同纲领》 《共同纲领》宣告了人民民主共和国的建立，规定了新中国的国体和政体,还规定了新中国的各项基本政策，以及公民的基本权利和义务。
因此，只有先建立中国人民政治协商会议，才能通过《共同纲领》。有学者很早就指出，《共同纲领》带有宪法和纲领的双重性质。毛泽东将1954年宪法定性为不是完全社会主义宪法，它是一个过渡时期的宪法。（三）立宪的主要目的在于创制新国家（政权） 1、《共同纲领》等不成文宪法→新中国 立宪主要目的应是建立新的国家（政权），通过创造国家机构、确认公民权利，为全新的政治生活和社会生活提供根本宪制秩序和宪制保障。当然，如前所述，毛泽东、刘少奇等在政协全体会议的讲话中还是强调《共同纲领》是全国人民的大宪章或根本大法。
《政府组织法》第3条规定在普选的全国人民代表大会召开前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，此规定是需要商榷的，因为《政府组织法》不宜授权政协全体会议来制定《政府组织法》。政协全体会议在9月27日只通过两部组织法，没有通过《共同纲领》。首先，新秩序观为理解和认同现有道路交通安全立法，尤其是交通技术监控法律规范提供了理论范式。
对此，非现场执法收集违法事实的便捷性功能正是为解决上述难题而存在，与交通秩序恢复即时性的内在要求趋于一致。[37]茅铭晨：《从自定走向法定——我国〈行政处罚法〉修改背景下的非现场执法程序立法研究》，载《政治与法律》2020年第6期。具体而言，秩序维护至上论的意涵包括两个层面：其一，认为秩序是最根本的社会基础设施，[36]并且主张一切活动皆应围绕秩序维护这一中心。参见胡敏洁：《论自动化行政中的瑕疵指令及其救济》，载《北京行政学院学报》2021年第4期。
这给社会民众带来一种观感：交警非现场执法的目的在于尽可能地发现交通违章行为，进而对违章人员予以处罚。按照现有规定，事后告知只有一次，但是，现实中难免会出现手机短信收不到、手机号易主等无法及时联系到当事人的情形，因此，有必要增加违法行为信息告知频次，从而增加用路人获知信息的概率。
[8]不难想象，本已捉襟见肘的交警执法力量仍然需要高效应对风险交通带来的各种不安全性。[13]刘志敏、肖斌团等：《道路交通安全违法非现场处罚制度研究》，载《中国人民公安大学（社会科学版）》2015年第3期。可见，保护用路人的合法权益和监督交警权力运行应当成为交警非现场执法司法审查的基本目标。[27]陈正根：《警察与秩序法研究——干预行政与基本人权之保障（二）》，五南图书出版股份有限公司2013年版，第53页。
对于第二个问题答案的探寻，涉及秩序与人权关系的厘定。易言之，交通秩序优先人权保障次之或交通秩序为主人权保障为辅的新秩序观应当成为交警权力承载的价值表达，[31]当然，这也是交警非现场执法的理论根基。二十世纪以降，尤其是二次世界大战以来，以提供福利和生存照顾为价值导向的社会法治国正悄然而来。与自由法治国的不干预特性不同，社会法治国倡导基于授益性的积极干预。
与《城市交通规则》立法目的条款如出一辙，加强道路交通管理维护交通秩序保障交通安全和畅通是《道路交通管理条例》的直接目的，也是第一层次的立法目的。其次，在不属于交警职权范围情形下，交通秩序为主人权保障为辅的新秩序观的重心倾向于人权保障的辅助性。
不过，这两种论说不但存在适用难题，而且有一定的法治风险。[22]参见吴必康：《美英现代社会调控机制——历史实践的若干研究》，人民出版社2002年版，第215页。
在当前已有告知、陈述、申辩等事后程序规定的情形下，事先程序性设计应当被重视。也就是说，需要对交通秩序维护和人权保障的价值侧重和实现次序予以明晰。1.交警权力的生成场域及功能演变 十九世纪以前，警察是权力和秩序的代名词，学术界将这一时期概括为警察国时代。不同于交警现场执法，交通技术监控设备可以随时监控抓取违法行为事实。这一时期被称为自由法治国时期。事实上，交警非现场处罚备受争议的焦点问题在于，获取证据缺乏程序正当性。
[58]参见江西省抚州市中级人民法院（2017）赣10行终91号行政判决书。加之，在现代社会已然进入风险社会的不争事实下，面对周遭世界的不确定，不仅个人需要不断地进行风险管理，现代国家的政策也必须更多地以管理不安全性为目标。
按照行政法律关系所要求的权利（权力）义务（职责）统一性，这就需要在下游阶段增强对用路人权利总量的配置力度。保障了道路交通有序、安全、畅通。
因此，秩序维护至上论并未考虑我国在关涉程序性权利保障上的制度安排。该论说主要认为，秩序不但应当被优先维护，而且应当被置于至上维护的地位。
[21]在英国，警察与军队的职能和行为界域并没有明显的界分，而被视为军事化、强制性的镇压力量。由此观之，在逻辑构造上，新秩序观包括两个层面：维护交通秩序是交警的主要职责。《道路交通管理条例》第1条规定：为了加强道路交通管理，维护交通秩序，保障交通安全和畅通，以适应社会主义现代化建设的需要，制定本条例。[3]参见《全国人民代表大会内务司法委员会关于第十二届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2016年第6期。
其一，如果对交警权力运行阶段加以区分，可以将其分为细化法律规范的上游阶段，执行法律规范的中游阶段以及参与司法审查的下游阶段。然而，令人遗憾的是，上述规定较为抽象笼统，且多为不确定法律概念，譬如，危险路段交通事故以及严重违法行为多发交通秩序混乱机动车流量较大都没有明确的内涵和外延，皆有待于更为精准的界定。
如果依照保护人权的价值理念，缘于电子警察之于民众权利的损害性，增设电子警察的提议将会直接被叫停。无论是交通秩序浅层面的理解，还是深层面的意涵，都需要全面查处违法事实这一前提。
客观来说，交通违章罚款之所以备受关注，尤其是被冠以交警处罚全民化的称谓，主要是因为交警非现场执法的存在。倘若以是否属于交警职权范围为标准，那么，可以对新秩序观的适用规则做更具操作性的设计。
[51]具体而言，将省际、市际交界，危险路段，交通事故以及严重违法行为多发、交通秩序混乱以及机动车流量较大的路口、路段作为设置情节，根据不同情节，与之对应的效果格化是，应当设置具体多少数量的固定监控设备或可移动监控设备。这需要对交警权力功能中两大子功能做定量化研究。为此，有必要健全以下两项告知制度。[28]参见李震山：《警察任务法论》，登文书局1998年版，第17页。
[52]参见刘启川：《共通性：权责清单与机构编制法定化关系解读》，载《内蒙古社会科学（汉文版）》2019年第5期。第一，收集违法事实的便捷性容易导致处罚的程序性缺失。
从该条款设定的具体内容尤其是面向秩序的倾斜性设定可以看出，这正是新秩序观的文本体现。因此，无论是在立法技术上，还是在立法内容上，《道路交通安全法》的立法目的条款都更为符合法治的核心要义。
[35]除此之外，只有在紧急情况下，基于民众请求，依法从事救助行为。由此，全面把握交警非现场执法的理论根基可以从双重维度展开：其一，从一般警察权演进发展的历史脉络中探求其承载的价值，这可以宏观把握其生成场域。
